Die von der EPA vorgeschlagenen neuen Emissionsgrenzwerte sind die neueste Entwicklung widersprüchlicher Visionen zur Regulierung von Kraftwerken

Am 11. Mai 2023 veröffentlichte die US-Umweltschutzbehörde („EPA“) Vorschläge für CO2-Emissionsgrenzwerte und -richtlinien für neue, modifizierte, umgebaute und bestehende Kraftwerke, die mit „fossilen Brennstoffen“ (d. h. Kohle, Öl und Gas) betrieben werden . Wenn sie in Kraft treten, zielen die vorgeschlagenen Emissionsgrenzwerte darauf ab, bis zum Jahr 2042 bis zu 617 Millionen Tonnen Gesamtkohlendioxid zu vermeiden, eine beträchtliche Steigerung gegenüber der Reduzierung um 11 Millionen Kurztonnen, die bis 2030 im Rahmen der aktuellen Affordable Clean Energy Rule prognostiziert wird.1 In dieser Warnung werden die EPAs analysiert frühere Versuche, Kraftwerksemissionen zu regulieren, der Rahmen der neuen vorgeschlagenen Emissionsgrenzwerte und -richtlinien und mögliche Hürden für die endgültige Verabschiedung der neuen Regelung.

Abschnitt 111(b) des Clean Air Act („CAA“) ermächtigt die EPA, stationäre Luftschadstoffquellen zu kategorisieren und diese Quellen durch die Festlegung bundesstaatlicher Leistungsstandards zu regulieren.2 Unter Berufung auf diese Behörde veröffentlichte die EPA im Jahr 2015 den Clean Power Plan, der Folgendes vorsieht legte konkrete Emissionsreduktionsziele fest und verlangte von Kraftwerken, ihre Energieproduktion von Kohle auf Gas und erneuerbare Energiequellen umzustellen.3 Vor dem Hintergrund rechtlicher Herausforderungen, einschließlich einer Anfechtung der gesetzlichen Befugnis der EPA zur Umsetzung der vom Obersten Gerichtshof der USA geprüften Regel (weiter erörtert). unten) wurde der Clean Power Plan am 19. Juni 2019 aufgehoben und durch die Affordable Clean Energy („ACE“)-Regel ersetzt.4 Die ACE-Regel zielte darauf ab, Richtlinien festzulegen, die Staaten dazu verpflichten, verbesserungsbasierte Pläne zur Emissionsreduzierung umzusetzen Kraftwerke. Im Jahr 2021 wurde jedoch die ACE-Regel selbst vom DC Circuit aufgehoben und zur weiteren Verhandlung an die EPA zurückverwiesen. Da die Frist der ACE-Regel für Staaten zur Entwicklung konformer Pläne abgelaufen war, während die Regel vom DC Circuit aufgehoben wurde, verlängerte die EPA im März 2023 die Frist für staatliche Pläne gemäß der ACE-Regel bis zum 15. April 2024.5

Gemäß Abschnitt 111(d) des CAA müssen alle von der EPA festgelegten Leistungsstandards „den Grad der Emissionsbegrenzung widerspiegeln, der durch die Anwendung des besten Systems zur Emissionsreduzierung erreichbar ist, das … nach Ansicht der [EPA] ausreichend nachgewiesen wurde.“6 Demnach Gemäß dem Urteil des Obersten Gerichtshofs der USA im Fall West Virginia gegen EPA vom 30. Juni 2022 (weiter erörtert in Kirklands früherem Kundenalarm hier) gewährt Abschnitt 111(d) der EPA nicht die Befugnis, die Kohlenstoffemissionen bestehender Kraftwerke durch den Vorschlag zu regulieren „Generation-Shifting-Ansatz“ im Clean Power Plan.7 Das Urteil des Obersten Gerichtshofs entzog der EPA nicht die Befugnis, Treibhausgasemissionen („THG“) von Kraftwerken zu regulieren, stellte jedoch fest, dass die Art und Weise, in der die EPA versuchte, die Kohlenstoffemissionen im Clean Power Plan zu regulieren Der Energieplan (d. h. durch die Verpflichtung von Kraftwerken, die Energieproduktion auf erneuerbare Quellen umzustellen) erfüllte nicht die Anforderung des „besten Systems zur Emissionsreduzierung“ des Clean Air Act.8 Am 11. Mai 2023 veröffentlichte die EPA vorgeschlagene Emissionsgrenzwerte für den Clean Air Act und Richtlinien für Kohlendioxid aus neuen, modifizierten, umgebauten und bestehenden Kraftwerken, die mit fossilen Brennstoffen betrieben werden, basierend auf den besten verfügbaren Steuerungstechnologien. Die vorgeschlagene Regelung, die weiter unten erörtert wird, soll das beste System zur Emissionsreduzierung („BSER“) widerspiegeln und technologiebasierte Verbesserungen, einschließlich Kohlenstoffabscheidung und -sequestrierung („CCS“) und treibhausgasarmen Wasserstoff, nutzen, um die Kohlenstoffemissionen zu senken Kraftwerke. Ähnlich wie die ACE-Regel (gegenüber dem Clean Power Plan) zielt die vorgeschlagene Regel auch darauf ab, ihre Vorgängerin (dh die ACE-Regel) nach der Genehmigung aufzuheben. Wenn die ACE-Regel endgültig aufgehoben wird, ist es unwahrscheinlich, dass die oben genannte Frist vom 15. April 2024 für die Einreichung staatlicher Pläne bestehen bleibt, da die EPA vorgeschlagen hat, dass Staaten verpflichtet werden sollten, Pläne gemäß den neuen vorgeschlagenen Emissionsgrenzwerten und -richtlinien bis Juni 2026 einzureichen.9

Die EPA hat fünf Maßnahmen zur Regulierung der Treibhausgasemissionen aus neuen, modifizierten, umgebauten und bestehenden mit fossilen Brennstoffen betriebenen Stromerzeugungseinheiten („EGUs“) vorgeschlagen. Die vorgeschlagene Regel:

Die vorgeschlagene Regel verlangt von den Staaten, der EPA innerhalb von 24 Monaten nach dem Inkrafttreten der Emissionsrichtlinien Pläne für die Einrichtung, Umsetzung und Durchsetzung von Leistungsstandards für bestehende Quellen vorzulegen.12 Die Einhaltungsfristen für stationäre Quellen beginnen für bestehende Dampferzeugungsanlagen im Jahr 2030. und 2032 oder 2035 für bestehende Verbrennungsturbineneinheiten, abhängig von ihrer Unterkategorie. Die Anforderungen variieren je nach Art der betreffenden Anlage (z. B. neu oder vorhanden, Brennstofftyp, Betriebshäufigkeit und Betriebshorizont). Emissionsgrenzwerte für alle bestehenden Anlagen würden erst 2030 in Kraft treten, während wasserstoffbasierte Grenzwerte schrittweise eingeführt würden im Jahr 2032 und CCS-basierte Standards für Gaskraftwerke sollen bis 2035 eingeführt werden.

Staaten müssen betroffene EGUs identifizieren und in eine oder mehrere von 13 Unterkategorien einteilen. Diese Unterkategorien hängen von den Betriebsdaten, der Kapazität und der Kosteneffizienz der Installation von Emissionskontrollen ab. Für einige Unterkategorien werden die vorgeschlagenen Regelphasen im Laufe der Zeit in NSPS oder Richtlinien umgewandelt, um den Kosten und der Zeit Rechnung zu tragen, die für die Installation von Kontrollen erforderlich sind.

Die EPA schätzt, dass die oben genannten Maßnahmen bis zum Jahr 2042 bis zu 617 Millionen Tonnen CO2 insgesamt vermeiden und auch zu einer Reduzierung von Zehntausenden Tonnen Feinstaub (PM2,5), Schwefeldioxid und Stickoxiden, schädlichen Luftschadstoffen, führen würden. Gleichzeitig wird von den Staaten auch verlangt, sich für Umweltgerechtigkeit in Gemeinschaften einzusetzen, die durch Umweltverschmutzung und Klimawandel unverhältnismäßig stark belastet sind.13

Insbesondere würde die vorgeschlagene Regelung Spitzenkraftwerke (sogenannte „Peak-Kraftwerke“) ausnehmen, bei denen es sich um Verbrennungsturbinen mit einem Kapazitätsfaktor von weniger als 20 Prozent handelt, die jedes Jahr nur für kurze Zeiträume mit hoher Nachfrage laufen. Darüber hinaus würden nach der vorgeschlagenen Regelung Kohlekraftwerke, die sich verpflichtet haben, vor 2040 stillzulegen, nur minimalen zusätzlichen Beschränkungen unterliegen. Für langfristig bestehende kohlebefeuerte Dampferzeugungseinheiten, die sich nicht verpflichtet haben, vor 2040 stillgelegt zu werden, sowie für Einheiten in der Unterkategorie der vorhandenen CCS-Verbrennungsturbinen-Erzeugungseinheiten (bestehend aus erdgasbefeuerten stationären Verbrennungsturbinen, die a (auf CCS basierender Leistungsstandard) schlägt die EPA CCS-basierte Standards mit einer Erfassungsrate von 90 Prozent bis 2030 bzw. 2035 vor.

Die großflächige Einführung der CCS-Technologie und des Treibhausgas-armen Wasserstoffbrennstoffs wäre für Kraftwerke von entscheidender Bedeutung, um ihren Verpflichtungen zur Emissionsreduzierung gemäß der vorgeschlagenen Regelung nachzukommen.14 Die CCS-Technologie befindet sich zwar in der Entwicklung und wurde bereits bei bestimmten Energieprojekten in den USA erfolgreich eingesetzt ,15 Weitere Investitionen in die Entwicklung der physischen und regulatorischen Infrastruktur, die für CCS- und Wasserstoffkraftstoffprojekte erforderlich sind, sind erforderlich, was das Argument der EPA untergraben könnte, dass die Anforderungen der vorgeschlagenen Regel die BSER widerspiegeln (die sowohl kosteneffektiv als auch ausreichend nachgewiesen sein muss). Beispielsweise müssen CCS-Projekte, die eine dauerhafte CO2-Sequestrierung anstreben, vor der Injektion eine Genehmigung zur unterirdischen Injektionskontrolle der Klasse VI einholen; Allerdings sind derzeit nur zwei Staaten befugt, solche Genehmigungen gemäß dem delegierten Programm der EPA zu erteilen, und die EPA schätzt, dass es zwei Jahre dauern kann, bis sie solche Genehmigungen von der EPA erhalten,16 was zu Verzögerungen bei den Bauzeitplänen und höheren Kosten führen könnte. Allerdings hat die Bundesregierung auch Gesetze erlassen, die darauf abzielen, die Kosten für die Entwicklung einer solchen Infrastruktur zu senken.

Die EPA stützt sich auf die Steuergutschriften und anderen Mittel, die für CCS-Projekte bereitgestellt werden, die vom Kongress im August 2022 im Inflation Reduction Act genehmigt wurden, um die Vorstellung zu untermauern, dass CCS-Technologien als Teil des BSER gelten, was es der EPA ermöglicht, Standards auf der Grundlage dessen festzulegen, was diese Technologien leisten können . Darüber hinaus stehen möglicherweise andere Anreize für Projekte zur Verfügung, die CCS- und Treibhausgas-arme Wasserstoffantriebstechnologien nutzen, beispielsweise gemäß dem California Low Carbon Fuel Standard oder ähnlichen Programmen, die dazu beitragen können, die Kosten für die Implementierung solcher Technologien zu senken. Weitere Informationen zu den Anreizen des Inflation Reduction Act, einschließlich CCS, finden Sie hier in Kirklands früherem Kundenalarm.17

Abschnitt 111(d) des CAA ermächtigt die EPA, bestehende Kraftwerke durch die Festlegung von Leistungsstandards zur Reduzierung der Schadstoffemissionen zu regulieren;18 Allerdings wird der Umfang der Regulierungsbefugnisse der EPA ein Streitpunkt sein, während die vorgeschlagene Regel den öffentlichen Kommentierungsprozess durchläuft und darüber hinaus. Weniger als ein Jahr nach dem Urteil des Obersten Gerichtshofs in der Rechtssache West Virginia gegen EPA werden ähnliche rechtliche Herausforderungen für die neueste Kraftwerksregelung der EPA erwartet, sobald die öffentliche Bekanntmachungs- und Kommentierungsfrist abgelaufen ist und eine endgültige Fassung der Regelung herausgegeben wird (derzeit erwartet). Sommer 2024). Die EPA hat ihren Ansatz zur Regulierung von Kraftwerksemissionen nach der Entscheidung West Virginia vs. EPA angepasst, um sich auf die Umsetzung technologiebasierter Änderungen innerhalb der „Zaunlinie“ der einzelnen Kraftwerke zu konzentrieren, anstatt einen systemweiten „Generation Shifting“-Ansatz zu fördern. Die Generalstaatsanwälte der Republikaner haben erklärt, dass sie die Regel genau wie im Fall West Virginia gegen EPA anfechten wollen. Der Oberste Gerichtshof stimmte kürzlich auch der Anhörung eines Falles zu, der potenzielle Auswirkungen auf die sogenannte Chevron-Doktrin haben könnte, eine Doktrin, die den Verwaltungsbehörden Ermessensspielraum einräumt, mehrdeutige Gesetzestexte vernünftig auszulegen.19 Ein Urteil, das die Chevron-Doktrin umkehrt oder einengt, könnte neue Wege eröffnen Sie können die von der EPA vorgeschlagene Regelung über den Erfolg der Kläger im Fall West Virginia gegen EPA hinaus anfechten (der sich auf die Doktrin der Hauptfragen stützte). Ob es sich bei CCS und treibhausgasarmen Wasserstoff um kosteneffiziente und ausreichend demonstrierte Technologien handelt und ob CCS aufgrund von Pipelines und Speicherstandorten außerhalb der Kraftwerksstandorte vollständig in die „Zaunlinie“ einer Anlage fällt, wird voraussichtlich eine Schlüsselkomponente einer solchen künftigen rechtlichen Regelung sein Herausforderungen.

Einige Kongressabgeordnete haben ihre Absicht zum Ausdruck gebracht, sich der vorgeschlagenen Regel durch nicht auf einem Rechtsstreit basierende Maßnahmen zu widersetzen. So gab beispielsweise der demokratische Senator von West Virginia, Joe Manchin, eine Pressemitteilung heraus, in der er erklärte, er werde sich allen EPA-Kandidaten widersetzen, bis die neuen Standards gestoppt würden.20 Wenn Senator Manchin diesem Versprechen treu bleibt, bedarf die erfolgreiche Bestätigung künftiger EPA-Kandidaten der Unterstützung von jeder andere verbleibende Demokrat im Senat. Darüber hinaus versprach die republikanische Senatorin Shelley Moore Capito aus West Virginia, einen Missbilligungsbeschluss des Congressional Review Act einzubringen, um die neue Regel aufzuheben, sobald sie finalisiert ist.21 Der Congressional Review Act kann verwendet werden, um kürzlich finalisierte Regeln durch die Verabschiedung von Resolutionen durch einen Kongressabgeordneten aufzuheben einfache Mehrheit in jeder Kammer des Kongresses. Der Präsident hat die Möglichkeit, gegen eine solche Maßnahme ein Veto einzulegen, wenn sie im Kongress erfolgreich ist; Es ist jedoch möglich, dass der Prozess über die Wahl 2024 hinaus andauert und ein neuer Kongress und eine neue Präsidialverwaltung die Regel weniger unterstützen.

Die EPA wird am 6. und 7. Juni 2023 Webinare veranstalten, in denen sie einen Überblick über die vorgeschlagenen Regeln, grundlegende Details zur Beteiligung am Regelsetzungsprozess sowie eine Frage-und-Antwort-Runde bietet. Die Mitteilungs- und Kommentarfrist für die vorgeschlagene Regelung wird um 60 Tage nach ihrer Veröffentlichung im Bundesregister verlängert. Die Veröffentlichung der endgültigen Regelung wird derzeit im Sommer 2024 erwartet. In der Zwischenzeit sollten Investoren, Unternehmen und Organisationen mit Interesse an Kraftwerken den Fortschritt der vorgeschlagenen Regelung verfolgen, einschließlich des Potenzials für Änderungen basierend auf der öffentlichen Kommentierungsfrist und dem Potenzial bei rechtlichen Herausforderungen und beraten Sie sich mit Anwälten und anderen Beratern über mögliche nächste Schritte. Kirkland wird weiterhin alle Entwicklungen in der vorgeschlagenen Regel beobachten.

1. Siehe EPA Finalizes Affordable Clean Energy Rule, Ensuring Reliable, Diversified Energy Resources while Protecting our Environment (19. Juni 2019), verfügbar unter https://www.epa.gov/newsreleases/epa-finalizes-affordable-clean-energy- Rule-Ensuring-Reliable-Diversified-Energy#:~:text=ACE%20wird%20die%20Emissionen%20von,SO2%20Emissionen%20um%205%2C700%20Tonnen reduzieren. ↩

2. 42 USC §7411(b). ↩

3. 40 CFR Teil 60, Bd. 80, Nr. 205. ↩

4. Aufhebung des Clean Power Plans; Emissionsrichtlinien für Treibhausgasemissionen bestehender Stromerzeugungseinheiten; Überarbeitungen der Durchführungsbestimmungen zu Emissionsrichtlinien, 84 Fed. Reg. 32520 (8. Juli 2019) (kodifiziert nach 40 CFR Part 60). ↩

5. Verzögerung des Einreichungsdatums für staatliche Pläne, die gemäß der Affordable Clean Energy Rule erforderlich sind, 88 Fed. Reg. 14918 (10. März 2023) (kodifiziert nach 40 CFR Part 60). ↩

6. 42 USC §7411(d)(1). ↩

7. In unserer Warnung vom Juli 2022 besprechen wir die Entscheidung West Virginia vs. EPA und ihre Auswirkungen. ↩

8. Siehe West Virginia v. EPA, 597 US ____ (2022). ↩

9. Siehe neue Leistungsnormen für Treibhausgasemissionen aus neuen, modifizierten und rekonstruierten Stromerzeugungseinheiten, die mit fossilen Brennstoffen betrieben werden; Emissionsrichtlinien für Treibhausgasemissionen bestehender mit fossilen Brennstoffen betriebener Stromerzeugungseinheiten; und Aufhebung der Affordable Clean Energy Rule (8. Mai 2023), verfügbar unter https://www.epa.gov/system/files/documents/2023-05/FRL-8536-02-OAR%20111EGU%20NPRM%2020230504_Admin .pdf.↩

10. NSPS gelten für neue, geänderte und rekonstruierte Kategorien stationärer Quellen. Das NSPS legt Emissionsbegrenzungen fest, die durch die Anwendung ausreichend nachgewiesener bester verfügbarer Techniken („BVT“) erreichbar sind, und berücksichtigt dabei Faktoren wie Kosten, Auswirkungen auf die Gesundheit oder die Umwelt, die sich nicht auf die Luftqualität auswirken, und den Energiebedarf. Die NSPS werden von der EPA entwickelt und umgesetzt und an die Staaten delegiert. Doch selbst wenn die EPA an die Staaten delegiert wird, behält sie die Befugnis, den NSPS umzusetzen und durchzusetzen. Siehe EPA, Demonstrating Compliance with New Source Performance Standards and State Implementation Plans, verfügbar unter https://www.epa.gov/compliance/demonstrating-compliance-new-source-performance-standards-and-state-implementation-plans. ↩

11. Siehe neue Leistungsnormen für Treibhausgasemissionen aus neuen, modifizierten und rekonstruierten Stromerzeugungseinheiten, die mit fossilen Brennstoffen betrieben werden; Emissionsrichtlinien für Treibhausgasemissionen bestehender mit fossilen Brennstoffen betriebener Stromerzeugungseinheiten; und Aufhebung der Affordable Clean Energy Rule (8. Mai 2023), verfügbar unter https://www.epa.gov/system/files/documents/2023-05/FRL-8536-02-OAR%20111EGU%20NPRM%2020230504_Admin .pdf.↩

12. Siehe Faktenblatt zu staatlichen Plänen, Treibhausgasstandards und Richtlinien für mit fossilen Brennstoffen betriebene Kraftwerke, vorgeschlagene Regel, verfügbar unter https://www.epa.gov/system/files/documents/2023-05/FS-StatePlans- GHG-for%20Power%20Plants%20FINAL%205-10-23.pdf. ↩

13. Siehe EPA, EPA schlägt neue Kohlenstoffverschmutzungsstandards für mit fossilen Brennstoffen betriebene Kraftwerke vor, um die Klimakrise zu bewältigen und die öffentliche Gesundheit zu schützen (11. Mai 2023), verfügbar unter https://www.epa.gov/newsreleases/epa- schlägt neue Standards für die CO2-Verschmutzung zur Bekämpfung fossiler Brennstoffe vor. ↩

14. Beispielsweise stellt die Regulatory Impact Analysis („RIA“) für die vorgeschlagene Regel fest, dass die EPA festgestellt hat, dass „der BSER für bestehende kohlebefeuerte Dampf-EGUs, die langfristig betrieben werden sollen, CCS mit 90-prozentiger CO2-Abscheidung ist.“ .“ Siehe RIA für die [Vorgeschlagene Energieplanregel] vom Mai 2023, auf S. 52. ↩

15. Einzelheiten zu operativen CCS-Projekten in den USA finden Sie in der CCS Facilities Database des Global CCS Institute. ↩

16. Siehe EPA-Bericht an den Kongress: Genehmigung der Klasse VI, vom Oktober 2022, auf S. 13. ↩

17. In unserer Warnung vom August 2022 besprechen wir die verschiedenen Steueranreize zum Klimawandel, die im Inflation Reduction Act enthalten sind. ↩

18. 42 USC §7411(d). ↩

19. Der Oberste Gerichtshof gab dem Antrag auf Bescheinigung für das anhängige Verfahren Loper Bright Enterprises et al. statt. gegen Raimondo am 1. Mai 2023 (Link). ↩

20. Pressemitteilung von Senator Manchin (Link). ↩

21. Pressemitteilung von Senator Capito (Link). ↩